@ 冯正虎：改革中国人大体制从上海做起

一、俞正声理应出任上海市人大常委会主任

   按照中国的宪法法律，全国及各级人大是全国及各级地方政权中最高的权力机关，中国共产党是中国的执政党。中共在人大代表已占绝大数，理应可以派出中共的高层领导人出任最高国家权力机关的领导职务，名正言顺地获取人大中的领导权，“使党的主张通过法定程序成为国家意志”。在全国，胡锦涛总书记任国家主席，排列第二的中共政治局常委吴邦国任人大常委会委员长，大部分地区已经实行地方党委书记出任地方人大常委会主任。中国共产党已成为中国的执政党，这是一个不可争辩的事实。党政分家是指中国共产党与国家行政机关的分家，而不是指与政治权力的分家，政党的生命就是占有与分享政治权力的过程，它就是以占有国家权力机关的地位来实现它的政治目标。1949年中国共产党的革命成功已使它夺取了全国的政权，但是它的心态、气度以及治理国家的方式一直还是处于地下党、革命党的境界，只是最近几年才开始力图走上宪政之路，逐渐使革命党转化成一个与现代政治文明接轨的名正言顺的执政党。

   在政治上，上海是落后的。第十二届上海市人大常委会主任龚学平是一个普通党员，在中共上海市委内是没有权力地位的，而由人大委任的上海市公安局局长吴志明却是中共上海市委常委，龚学平与吴志明谁服从谁？根据中国特色的政治，肯定是龚学平服从吴志明的命令。陈良宇是中共上海市委书记、韩正是市委副书记，龚学平对陈良宇、韩正有多大的监督权力，也就显然易见。龚学平先生能在上海市最高权力机关的高位上做稳就不容易了，完全仰仗与这些权贵们的个人关系，也因为他在党内没有高位实际上矮化了上海市最高权力机关的地位与威望，使上海市人大常委会没有实权胜任监督“一府二院”的职责。上海官员腐败、司法不公正与人大的领导体制都是相关的。委派一个普通党员出任上海市最高权力机关的最高领导，成为上海法理上的一号首长，这是中共上海市委的政治幼稚，也是对宪法与国家权力机关的轻视，冀望于用地下党、革命党以及黑社会帮派的治理方式来统治一个地区，就势必会出现一个陈良宇。在中国政治现状中，要使人大常委会成为最具有权威的国家权力机关，必须由执政党内最有实力的人物出任国家权力机关的最高领导人。

   因此，依据宪法的精神，以及中国共产党提高执政能力的要求，中共上海市委书记俞正声理应出任上海市人大常委会主任，在法理上成为上海的最高领导人。如果俞正声的威望与执政能力不足以胜任上海的最高领导职位，或者感受到上海人大代表及党政官员对他不服，那么他就有可能无法出任上海市人大常委会主任之职。

二、第十三届上海市人大常委会委员必须是专职的

   《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》已于2007年1月1日起实施，这部法律提高了人大常委会作为国家权力机关的威望，强化了人大的监督权，对“一府二院”的权力制约与监督工作日常化并具有可操作性。在法理上，人大常委不再是虚职，65位上海市人大常委会委员已成为上海市合法的最高领导人，是握有上海市最高权力的人，他们的地位、权力与义务都被这部法律确立了。这是中国跨出依宪治国的第一步，也是最重要的一步，国家最高权力机关的组成人员开始行使监督“一府二院”的权力。而且，对“一府二院”的权力制约与监督已成为人大常委会的日常工作。

   《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》共九章四十八条，其中第二章〈听取和审议人民政府、人民法院和人民检察院的专项工作报告〉，第三章〈审查和批准决算，听取和审议国民经济和社会发展计划、预算的执行情况报告，听取和审议审计工作报告〉，第四章〈法律法规实施情况的检查〉，第五章〈规范性文件的备案审查〉，第六章〈询问和质询〉，第七章〈特定问题调查〉，第八章〈撤职案的审议和决定〉，每章的各项条款都规定得很具体，要胜任这些职责不仅要求人大常委必须与时俱进、不断学习，并提高治理国家的专业技能，而且更需要人大常委必须投入全部精力与时间，天天兢兢业业，而不是每月一次会议举举手而已。

   位高权重，有权不用，责任依然要负。上海市的兼职人大常委是根本无法胜任《中华人民共和国各级人民代表大会常务委员会监督法》规定的工作，也是对一千多万上海市民的政治委托不负责任。治理国家或地区的领导工作是政治家的专业工作，如果滥竽充数、业余兼职玩玩，就是一个不良的政客，也是一个对自己声誉与人格极其不负责任的人。第十二届上海市人大常委65人，就有26人是兼职的，在兼职的常委中大学的校长、院长、教授有6人，还有公司、证券交易所的经理2人，其他都是一些单位团体的领导人，这些人以教书育人、经商发财或自己的单位团体工作为本业，还是以治理上海市的执政工作为本业？如果他们在教书育人、经商发财或自己的单位团体工作上兢兢业业，那么只能在治理上海市的执政工作上敷衍了事，因为人的精力、时间与专业能力毕竟是有限的。不称职的人大常委每月举手一次还有时间，但要求他履行人大常委的法定义务，做到天天代表执政党与人民去监督“一府两院”的工作，就力不从心了。国家权力机关的领导人敷衍了事，不仅是对人民不负责任，而且对国家的利益也是一个严重的危害。

   因此，第十三届上海市人大常委会委员必须是专职的。上海人才济济，中共及各民主党内、社会各界也有许多优秀的政治人物，应该能推选出六十几位上海市最高权力机关的领导人，而且富裕的上海财政足以养活六十几位上海的政治家，他们不必兼顾自己的“一亩三分地”，应当专心致意地治理上海的国事，在其位谋其政。

三、逐渐废除以官为本的人民代表大会体制

   “扩大人民民主，保证人民当家作主。”这是中共十七大提出的政治体制改革的根本目的。因此，全国及各级地方的国家权力机关组成人员的结构也应当相应改革，逐步废除以官为本的人民代表大会体制，建立以人为本的人民代表大会体制，把官僚俱乐部的人民代表大会改变成“人民当家作主”的人民代表大会。

   官僚的本性就是墨守成规、追求部门利益、扩张部门权力。他们墨守成规，就会循规蹈矩，保证国家机器稳定的运转；他们追求部门利益，可以表现他们的政绩；他们扩张部门权力，是为了获得更好的行政效率。但是，官僚本性也会导致另一方面的坏结果：墨守成规会阻碍社会的进步，过分的追求部门利益会损害社会的整体利益与协调发展，扩张部门权力会侵犯公民权利。以官僚为主导的人民代表大会体制让官僚本性的坏处无限放大，在立法上抵制与拖延对行政部门不利的法规，或强制通过对行政部门有利的法规，监督“一府二院”也是徒有虚名，既做运动员，又做裁判，自己为自己作裁判能公正吗？其结果导致官僚及其部门财富与权力的无限扩张，损害社会的公平与公正，使官方与民众的矛盾冲突加剧，危害国家的安全与稳定。

   以人为本的人民代表大会体制是以代表各阶层各区域各群体公民利益的政治家为主导的。这些获取国家权力的政治家不是任命的，区县级人大代表是通过直选，省级及全国人大代表是通过间接推选，法理上他们的权力由人民授予，也可以被人民收回。政治家与官僚是两类不同的社会角色，政治家必须与时俱进、不断创新、才能获取更多民众的支持，客观上他们与官僚的本性相对立。通过废旧法立新法，进行政治制度创新；通过人民代表大会中代表各方利益的政治家的博弈与妥协，追求社会的整体利益；通过保障公民权利的法规制定及对“一府二院”的监督，制约国家行政机关、司法机关的权力。政治家与官僚各司其职，才能保证政治制度在社会稳定的基础上不断创新与改革。

   中国现在缺乏政治家，缺乏各阶层各区域各群体公民利益的代言人，使人民代表大会成了行政部门及其官僚的一言堂，这不符合人民代表大会制度的原则与要求。因此，必须大幅度地缩小政府官员任人大代表的比例，逐渐过渡到除了人大推选的政府首脑任人大代表以外一府二院的公务员不得兼任人大代表的人民代表大会体制。同时，通过直选或间接推选的选举方式让更多德才兼备的政党领导人、各阶层各区域各群体的社会活动家、律师等其他从政之才担任各级人大代表，造就一大批适合现代政治文明的中国政治家。上海市人大代表的换届改选可以率先推行以人为本的人民代表大会体制。

四、人大代表的本职工作是立法、监督一府二院、为民请愿

   首先要明确人大代表的本职工作是什么？无论您过去是教授、律师、商人、还是政府官员，一旦您被推选为人大代表，而且您也自愿接受了公众的政治委托，这天起您就是国家权力机关的组成人员，履行人大代表的职责就是您的本职工作，教授、经商、做行政官员的工作就暂时成为您的兼职工作。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第六条的规定“代表依照本法的规定在本级人民代表大会会议期间的工作和在本级人民代表大会闭会期间的活动，都是执行代表职务。国家和社会为代表执行代表职务提供保障。”所以，人大代表的职务工作不是临时性的，而是人大代表的本职工作，得到国家与社会的工作保障。

   立法、监督一府二院、为民请愿就是人大代表的本职工作，而且接待人民群众的来访就是人大代表的日常工作。根据《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第四条的规定“代表应当与原选区选民或者原选举单位和人民群众保持密切联系，听取和反映他们的意见和要求，努力为人民服务。”而且，中共十七大报告也提出了 “密切人大代表同人民的联系”的要求。因此，人大代表必须坚持以人为本的科学发展观、树立为选民服务的思想，要热情接待上访公民，认真处理上访公民提出的意见与要求，真正做到“权为民所用，情为民所系，利为民所谋”，成为真正的人民代表。

   第十三届上海市人大应当将现在的上海市人大常委会信访办公室转变成人民代表接待处。现在地方人大常委会信访办公室根本没有权威与判断是非的能力，它就像法院驻人大的信访接待室，不会比法院的门卫收发室功能多一些。如果把上海市人大常委会信访办公室比喻成一个医院，现在就诊室坐台的工作人员是护士，不是医生。这些没有行医资格、没有处方权的小护士却在给病人号脉治病，不出医疗事故已是大幸，还能指望这家医院能治病救人吗？没有医生，却让小护士瞎忙一阵的医院就是上海市人大常委会信访办公室的现状。真正的医生应该是上海市人大代表，接待人民群众的上访是法律规定的职责与义务。第十二届上海市人大代表有八百多个，即使每天有十个上海市人大代表坐在上海市人大常委会信访办公室接待人民群众的上访，就算365天都在办公，每个上海市人大代表一年也只化费四天时间接待上访的人民群众。这几天的时间可以让人民代表倾听人民的呼声，对人民代表的立法与监督“一府二院”的工作也是有益处的。而且，人大代表还可以在自己的居住地或单位所在地设立接待室，方便与人民群众的直接联系。

五、新一届人大代表将面临中国公民的厚望与压力

   “坚持国家一切权力属于人民，从各个层次、各个领域扩大公民有序政治参与，最广泛地动员和组织人民依法管理国家事务和社会事务、管理经济和文化事业；坚持依法治国基本方略，树立社会主义法治理念，实现国家各项工作法治化，保障公民合法权益；” “完善制约和监督机制，保证人民赋予的权力始终用来为人民谋利益。确保权力正确行使，必须让权力在阳光下运行。”中共十七大提出的这些要求，首先应当从各级人大代表做起。

   如果接受中国公民委托治理国家的各级人大代表玩忽职守、不是全心全意、兢兢业业地做国事，而是忙于自己的“一亩三分地”，就无法保证国家一切权力属于人民，会被官僚独占，使各级人民代表大会成为行政机关的橡皮图章。在中国的实际政治生活中，宪法法律上赋予最大权力、最大责任的人大代表却是一个最清闲的隐蔽的公众人物，只是在每五年一次的选举时、每年一次人大会议举行时露过背影，仅有身兼高位的极少数人大代表才有露脸的机会，平时都消失在公众的视线里，既不知道他们何时当选，也不知道他们何时离任，更不知道这些政治人物的政策主张是什么，一般民众全然不知道他们是谁、住在何处,只有他们的亲属、单位同事知道他们是谁，人民群众与这些无影人联系比上天还难。久而久之，中国民众忘记了这些人大代表，也极度轻视这些人大代表。例如，所有的官方民间媒体及公众讨论中，论及化解社会矛盾与冲突、建立合理有序的信访机制时，设想请律师、法律援助组织、维权志愿者等等各方人士来参与调解或充当信访的代理人，唯独没有想到人大代表，把这些上通下达、为民请愿为本职的人大代表忘记了，因为在人们的思维定向中人大代表已归属于官僚。在电视广播报刊上，经常
邀请一些学者教授、商界大亨议论纵横、清谈国事，但很少邀请以参政议政为本职的人大代表来议政，使人大代表失去了与人民群众保持密切联系的最好方式，没有机会树立起作为中国最高权力机关组成人员—中国政治家的崇高声誉与威望。

   中共十七大后，中国共产党也希望走宪政民主之路，实现国家各项工作法治化，力图增强党和国家活力，调动人民积极性，保障公民合法权益，避免日益尖锐的社会矛盾而引发的社会动乱。中国共产党是否还愿意让人大代表养尊处优、清闲偷乐、坐山观虎斗，还是要求人大代表同甘共苦、为国事操劳，联系人民群众，参与社会和解的协调？现在，中国的各级人大会议秩序井然、一派和气、吃吃喝喝、你吹我捧，但是会议外的现实社会乱象丛生、冲突迭起、你夺我抢、维权坐牢前赴后继，民众抗议示威的规模次数有增无减。如果哪一天人大会议上，人大代表开始争吵不休，甚至还要打架，那么社会上肯定就开始安宁和谐了。

   中国民众也开始重视人大代表在中国政治生活中的地位与作用。一部分人开始竞选人大代表，例如2007年10月山东大学七十多岁的老教授孙文广也积极自荐参加区人大代表的竞选，百折不挠，人气高涨，成为今年中国政治生活中的一个亮点。还有一部分人公开表示不参加选举，例如著名的维权律师唐荆陵发起了一个赎回选票的不合作运动，号召人民重视自己手中的选票，珍惜自己的政治权利，不参加违背自己意愿的人大代表选举，这个运动已持续一年，也有数百民众参加，以真名实姓公开表达自己的政治意愿，在中国尚属首次。绝大多数民众虽然还是与过去一样参加了2007年的地方人大代表选举，在矮子里选长子，但是选民的观念改变了，意识到自己的政治权利也是有价的，不会白白送人，要求回报，理直气壮地向每个人大代表索求服务。在中国现行的选举体制里，县区以上代表是间接选举，那么中国的每一个选民就可以用一张选票购买整个中国的人大代表，就有权要求任何一个人大代表为选民提供服务，他不提供服务也不行，因为他与选民之间有契约，这张契约就是宪法及相关法律规定，因为是他自愿乞求选民选他出任人大代表。选民用一张选票可能直接购买了一个很差的人大代表，但是通过间接代理购买的原则，选民可以获得全部人大代表五年内为选民服务的权利。选民可以在五年里随时依法使用自己的权利，监督他们、要求他们、追究他们，当然也要支持与帮助他们履行人民代表的职责。有冤屈的选民不是去信访办，应当找人大代表代理请愿；有政策提议的选民，也应当去找人大代表代理提议；人大代表接待选民，天经地义，法律规定，即使选民天天去他办公室找他服务，他也必须接待，他没有热情、没有能力胜任人民代表的工作或者觉得麻烦可以自己辞职让贤，没有谁强迫他做人大代表。如果中国公民都爱惜自己的政治权利，人大代表也会很快转变成真正的人民代表。

   第十三届上海市人大代表也将面临着上述的厚望与压力，而且高素质的上海市民会在未来的五年内对上海市人大代表有更大的期望与要求。人大代表是公选人物，他比著名歌星演员、高位官员更是公众人物，他的时间与隐私都可以公开，接受新闻媒体与公众的监督，保证人民赋予人大代表的权力始终用来为人民谋利益，而不是为他自己的“一亩三分地”。第十三届上海市人大代表的述职报告不可以讲述在自己的“一亩三分地”上多么作为，必须讲述自己接受上海市民的授权后在立法、监督“一府二院”、为民请愿的本职工作上有多少作为。政治不作为就是人大代表的罪责，它比司法不作为、行政不作为的危害更大。为了确保人大代表的权力正确行使，也必须让权力在阳光下运行。人民群众监督人大代表，人大代表监督人大常委会，人大常委会监督“一府两院”，权力制约权力，来自于权力的监督，才是有效的监督。

六、财政拨款，为人大代表履行职责提供必备的物质条件

   《中华人民共和国全国人民代表大会和地方各级人民代表大会代表法》第六条规定，“国家和社会为代表执行代表职务提供保障。”本法第四章为人大代表执行职务的保障作了各项具体规定。本法第三十三条规定，“代表的活动经费，应当列入本级财政预算。”第三十二条规定，“代表按照本法第三十一条的规定执行代表职务，其所在单位按正常出勤对待，享受所在单位的工资和其他待遇。无固定工资收入的代表执行代表职务，根据实际情况由本级财政给予适当补贴。”为人民代表履行职责提供必备的物质条件，进行财政拨款是有法律依据的。

   长期以来，中国的一些学者关于人大代表专职化的问题呼声很高，但人大代表始终不感兴趣，真是皇帝不急，太监急。执政的中国共产党只需要他们捧捧场、举举手，中国民众也轻视他们，根本不去找这些玩偶办正经事，清闲的人大代表靠自己的“一亩三分地”得利，靠人大代表的光环得名，名利双收，悠闲自在。但是，现在中国共产党走宪政民主之路的需要与人民群众要求人大代表履行职责的压力，正在迫使人大代表自觉要求专职化及提出物质支持的诉求。在社会主义市场经济的中国，做什么事都需要花钱，义工也要吃饭，为人民服务也需要必备的物质条件，人大代表履行法定职责时理所当然需要养家糊口的工资报酬、需要接待上访公民的办公室、需要协助工作的秘书人员、需要联系人民群众的交际费、交通费、需要监督“一府二院”的调查费、需要立法项目的调研费，等等一切活动经费。不做事，不需要钱；要做事，就离不开钱。如果人民代表大会会议上的第一个提案是关于人民代表履行职责工作的财政预算报告，那么人民群众应该高兴，表明人大代表真正要做事了。第一个提出关于人民代表履行职责工作的财政预算报告的人大代表一定是一些诚实而有勇气的人大代表，他们的杰出贡献将被载入史册。

   富裕的上海财政应当为第十三届人大代表备足“执行代表职务”的活动经费，让八百多位人大代表体面地成为上海最高国家权力机关的组成人员，他们的社会地位、经济待遇应当不低于行政机关的处局级公务员，让专职的或兼职的人大代表不再留恋自己的“一亩三分地”，在任期内专心致力于上海的国事。每个人大常委在人大常委会所在地都配备一间宽舒的办公室、几个秘书、与人民群众直接相联系的通信设备、有充足的调研费，现在的市人大常委会信访办公室应当成为他们共同使用、轮流坐镇、亲自接待上海市民的接待室；每一位人大代表也应当在自己的居住地或单位所在地设立选民接待室，并配备专门工作人员及通讯工具，这些基本费用由财政核定支付，也可以靠民间社会资助部分。总之，上海的纳税人供养得起数以万计的行政、司法公务员，也一定能养活八百多位市人大代表，让他们尽心尽力履行人大代表职责、督促“一府二院”的公务员勤勤恳恳为上海市民服务。

七、